在监督执纪执法中，我们发现对科研人员套取科研经费行为存在不同看法，争议点主要集中在横向科研经费的性质、科研人员是否具有国家工作人员的身份、套取横向科研经费是否入罪等。基于此，有必要对科研人员套取横向科研经费行为定性有关问题进行进一步分析。本文主要以公办高校科研人员套取横向科研经费行为定性为切入点进行探讨。
一、关于横向科研经费的性质
根据科研经费来源不同，将科研经费划分为纵向和横向。一般来说，以科技成果转化为目的，通过技术开发、转让、许可咨询、服务等市场委托方式取得，非财政资金资助的科研项目简称为横向课题，其经费属于横向科研经费；而来源于财政资金资助的科研项目简称纵向课题，其经费属于纵向科研经费。目前从国家和部分省市关于财政科研项目资金管理的文件、刑事审判指导案例、部分学术观点来看，主流观点认为纵向科研经费系国有财产，但对于横向科研经费的性质存在一定的争议。有的认为，科研经费不论其资金来源渠道，划拨、转入至承接项目的高校后，即属于高校的公共财产。有的认为，横向课题是民事合同、承揽合同，横向科研经费一般不能认定为“公款”；但是只要进入国有单位或组织管理的，也应当认定为公共财产。有的认为，对科研经费的公共属性作限制性解释，将横向科研经费和基于政府购买服务而设立的纵向课题经费从公共财产中排除出去不认定为公共财产。实践中也存在科研人员认为横向科研经费是“自己”的钱，特别是自己“找来”的项目，只是通过学校签订了合同、套取的横向科研经费“形式”上是公款,“实质”上不属于公款的现象。
《中华人民共和国刑法》第三百八十二条规定，贪污罪的对象是公共财物。第九十一条第二款规定，“在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论”。我们认为，想要厘清横向科研经费是“公”或是“私”，除了刑法关于“公共财物”的规定，重要的是追根溯源横向科研经费的实质，进而应明确职务技术成果与非职务技术成果的关系。所谓职务技术成果，是指执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务，或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果。其中，执行工作任务包括岗位职责或者承担单位交付的其他技术开发任务。职务技术成果的使用权、转让权属于高校的，高校可以就该项职务技术成果与项目委托单位签订合同；并按照国家和学校相关规定，对完成转化该项科技成果作出重要贡献的人员给予奖励和报酬、非职务技术成果的使用权、转让权属于完成技术成果的个人，完成技术成果的个人可以就该项非职务技术成果订立技术合同。目前，关于职务技术成果的归属也在进行试点探索。比如，《中华人民共和国科学技术进步法》第三十三条规定，“探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度”。科技部等9部门印发的《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》规定,国家设立的高等院校、科研机构科研人员完成的职务科技成果所有权属于单位。试点单位可以结合本单位实际，将本单位利用财政性资金形成或接受企业、其他社会组织委托形成的归单位所有的职务科技成果所有权赋予成果完成人(团队)，试点单位与成果完成人(团队)成为共同所有权人，以甲公办高校、该高校科研人员王某和乙民营企业为例，如果甲高校、科研人员王某分别与乙企业之间达成合作意向，着手签订技术合同。此时，是否一律都由甲高校与乙企业签订技术合同；是否横向科研经费一律都由甲高校财务统一管理，按照《高等学校知识产权保护管理规定》第二十一条规定:“高等学校的教职员工和学生凡申请非职务专利，登记非职务计算机软件的以及进行非职务专利、非职务技术成果以及非职务作品转让和许可的，应当向本校知识产权管理机构申报，接受审核。对于符合非职务条件的，学校应出具相应证明。”2019年，教育部相关文件取消了高校教职员工和学生的非职务专利证明，但是《高等学校知识产权保护管理规定》是现行有效的。我们认为，在签订横向课题、认定横向科研经费“公”“私”性质的过程中，可以从3个层面进行精准区分:一是如果委托方乙民营企业与甲公办高校达成合作意向，向高校提出研发需求并提供相应的科研经费并与高校签订技术合同，高校利用其在相关领域所具备的显性知识与隐性知识以及先进的技术设备等资源，向委托方提供相应的技术服务。合同双方为委托方和学校。我们认为，若认定公办学校签订合同并接受相关科研经费，公办学校负责经营、管理费用，即可认定系公共财产。二是如果科研人员王某与乙企业达成合作意向，对属于职务科技成果进行转化的，由甲高校与乙企业之间签订技术合同，经费转至承接项目的甲高校，纳入单位财务统一管理的，一般认定为公共财产。三是如果科研人员王某与乙企业达成合作意向，对属于非职务科技成果进行转化的，王某按照规定履行相关程序，对符合条件的、可与乙企业之间签订技术合同，项目经费不纳入单位财务统一管理，不属于公共财产范畴；但是如果王某在实施科技成果转化过程中，主要是利用单位的物质技术条件完成的，即使是自己与委托方达成合作意向，没有通过学校与委托方签订合同，理论上应属于职务科技成果转化，项目经费应当纳入单位财务统一管理，属于公共财产范畴。
二、横向课题中科研人员的主体身份
关于横向课题中的科研人员是否具有国家工作人员的身份，也存在不同观点。有的认为，科研经费的使用过程中涉及设备的采购、劳务费领取与发放等活动是学校科研经费公款管理的一个重要环节，应属于公务活动。有的认为，科研人员从事的科研活动本身并不具有从事公务意义上的管理性，但是对科研经费的管理活动具有公务意义上的管理属性，属于从事公务。有的认为,科研人员从事科研活动，并非从事公务，没有行使“公权力”因而不属于国家工作人员，也没有贪污罪的“职务上的便利”可以利用。有的认为，应当结合科研活动的特点以及科研经费的来源综合判断，不可“一刀切”地认为凡属国有事业单位的工作人员参与主持的科研项目，就是国家工作人员的公务活动。
我们认为，想要厘清公办高校横向课题中科研人员是不是“国家工作人员”，重要的是厘清科研人员在横向科研经费管理中的“职”与“权”。在认定时需要结合动态履职情况把握两点.一是从事的横向科研活动是否属于“从事公务”。贪污罪主体包括以下几类人员:国家机关工作人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；国家机关、国有公司、企业事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员；其他依照法律从事公务的人员；受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员。横向科研活动本身不具有“公共管理”性质，科研人员在所任职的高校从事横向课题研究工作，虽然属于完成高校的工作任务，但是不属于从事公务，不能认定其为国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。但其中受学校安排、委托在该横向科研活动中管理横向科研经费的人员，应当认定系受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，属于国家工作人员。对于“受委托管理”，应当谨慎认定。二是是否具有主管、管理、经手横向科研经费的职务便利。在横向课题中科研人员是课题科研任务的实际承担者，要在高校的监督与管理下从事科学研究与技术开发活动，横向课题研发所需要的人力资源和物质技术条件由高校提供，课题经费也由高校统一进行管理，在课题立项、经费使用、课题结项等程序中科研人员均须向学校相关管理部门履行一定的审批手续。是否属于“国家工作人员”的关键在于，管理人对于科研经费是否具有某种程度的控制权和支配权。因此，我们认为，要精准区分公办高校科研人员是“利用职务上的便利”，还是“利用工作上的便利条件”。前者是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力和方便条件；后者是指利用对工作场所、单位人员、管理方式等熟悉的便利条件，与行为人职权无关。
从多地区关于横向科研经费管理的规定来看，横向科研经费管理主要包括以下4个方面:一是按照委托方要求或合同约定管理使用；二是合同没有约定的，由单位自主决定；三是纳人单位财务统一管理；四是横向科研项目结余经费视为科技成果转化收入。以上文所说的甲公办高校为例，横向课题C为甲高校与乙企业之间签订的技术开发合同，合同中列明合同双方为学校与企业，项目负责人为科研人员王某，合同经费采取分期支付方式开发经费由学校自行安排。甲高校规定横向科研经费管理实行项目负责人负责制，规定限额以下的科研经费报销审批实行项目负责人签字报销制:规定限额以上的需经项目负责人提出申请，按照学校相关流程审批:科研绩效奖励分配由项目负责人王某根据实际情况安排发放:结余经费由项目负责人统筹使用。对王某是否属于国家工作人员可以区分以下不同情形分析判断。当项目负责人王某对课题组其他人员进行绩效奖励分配的时候，鉴于科研绩效奖励是单位对完成、转化该项科技成果作出重要贡献的人员给予奖励和报酬，此时王某并非在从事技术性、事务性、劳务性工作，而是从事公务的管理工作，应认定为国家工作人员。当作为项目负责人的王某签字报销科研经费，如果该笔科研经费在规定限额以下，王某对该笔科研经费具有调拨、统筹、使用的决定权、决策权；如果在规定限额以上，需由项目负责人王某提出申请后再逐级签批，王某对该笔科研经费具有一定程度的支配权和控制权，此时也是在从事公务的管理工作，同样认定为国家工作人员。如果王某同时也是另一个横向课题D的项目组成员，在完成D课题组分配的研究任务时发生差旅费，存在以涂改报销单据、虚报差旅费的手段套取科研经费的情形。鉴于王某在横向课题D中从事科研、技术工作，并非执行一般意义上的公务，且对报销经费不具有管理、控制的职责权力，同时考虑到目前对国家工作人员虚报套取差旅费是否属于贪污罪尚存在不同观点，我们认为作为D课题组成员的王某侵占科研经费，不宜认定为利用了自己“职务上的便利”，不符合贪污罪的主体要件，但王某利用工作上的便利实施了骗取公共财物的行为，符合诈骗罪构成要件的，可认定为诈骗罪。
三、套取横向科研经费行为主观目的判断
关于套取横向科研经费的行为如何认定、套取的科研经费是否都入罪，也存在着一些不同看法。有的认为，套取科研经费的行为不管表现为何种方式，在性质上是一样的，认定情节轻重的关键是套取的经费数额大小。有的认为，科研经费是由国家有关部门审定的，作为科研人员从事课题研究的“对价”而存在，因此在“取得科研经费”的结果上本身是不可责难的。有的认为科研经费进入项目承担单位的高校后即属于学校的资金，无论何种名义侵吞其中归属于高校的部分，仍属于侵吞公共财产，可构成贪污罪。
近年来，我国科技成果转化体制改革不断深化，国家通过产权激励、收入分配奖励和税收激励，进一步促进科研院所、高等院校及其科技人员转化科技成果，加快培育发展新质生产力。最高人民检察院《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》提出，要保护科研人员凭自己的聪明才智和创新成果获取的合法收益；要区分突破现有规章制度，按照科技创新需求使用科研经费与贪污、挪用、私分科研经费的界限；没有徇私舞弊、中饱私囊，或者没有造成严重后果的，不作为犯罪处理等第十五次全国检察工作会议和最高人民检察院工作报告提出，要审慎办理涉科研经费案件，甄别有无非法占有目的，谨防把一般违法、违纪问题作为犯罪处理。涉科研经费案件的办理，事关创新创业发展，事关科研人员的切身利益。我们认为，对于此类案件的查处，需要精准审慎，应当结合科研经费的真实去向，综合认定科研人员是否具有非法占有的目的，对为达成科研目标的违规套取行为和违规套取科研经费非法占为自己有的行为进行精准区分，准确运用“四种形态”，充分实现政治效果、纪法效果、社会效果的统一。
仍以甲高校为例。甲高校关于横向科研经费管理规定列明，“横向科研项目经费支出包括科研业务费、绩效支出费和管理费。学校对横向科研项目提取8%的管理费。横向科研合同中有约定绩效支出比例的，按合同执行；合同中没有限定的，绩效支出比例原则上不超过项目到账经费的60%。学校财政按照实际到账横向科研经费的15%给予配套资助”。项目负责人王某按照合同约定或项目要求完成了课题研究、提供了技术成果，同时存在套取部分横向科研经费的情形，可以结合科研经费的真实去向，综合区分不同主观目的进行精准认定。针对不超过学校制度规定中可以支出绩效的部分，如果科研人员基于劳动契约，按照要求完成职务技术成果转化任务，根据法律法规和单位规章制度等规定用人单位给予技术成果转化完成人奖励报酬。学校与科研人员之间劳动关系在先，奖励报酬是在开展职务技术成果转化过程中按照《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国促进科技成果转化法》相关规定，学校和科研人员之间产生的债，对于已经确定为可兑现的绩效、但非实报实销的横向科研经费部分，行为人加以违规套取的，我们认为，可以不认定为具有贪污罪中的非法占有目的，不宜追究刑事责任。但是，如果行为人将本不应发给本人的经费套取出来、由本人占有的，或者为达到避税的目的当数额较大时，依然可以考虑以贪污罪或者涉税犯罪追究刑事责任。针对超过学校制度规定中可以支出绩效的部分，应当根据证据情况，结合实际具体分析，如果能够证实用于科研工作，一般情况下不认定为贪污，而以违纪违法或者违反相关制度规定进行追责；对并非用于科研目的部分，经综合认定行为人利用职务便利、套取科研经费非法占为己有的，一般认定为贪污，计入犯罪数额，以做到实事求是地认定行为性质和犯罪数额。此外，如果科研人员与项目委托单位合谋，以虚假合同骗取学校配套资金，考虑到科研人员骗取横向科研项目立项并担任项目负责人后，基于项目负责人的职务便利才能套取学校配套资金，此时才有犯罪实行行为的着手可言，行为人在占有配套科研经费的时候，主观上是认识到其行为是利用职务便利非法占有单位财物，一般可认定为具有贪污的犯罪故意，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
